多地立法向不文明行为说"不" 专家:应防止处罚虚化

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  法制日报全媒体记者 蒲晓磊

  今年夏天,一些地方的“膀爷”过得有些不痛快。

  天津、山东济南等地出台措施,集中整治夏季不文明行动,包括在公共场合赤膊光膀、脱鞋晾脚、随意暴露等。

  而且,通过立法整治不文明行为的省市正在逐渐增多。

  《法制日报》记者了解到,8月5日起,首都文明办开展为期20天的北京市促进文明行为社会问卷调查,为正在进行的北京市文明行为促进立法提供参考。调查问卷列举了19项不文明行为,除了赤胸裸背、随地吐痰、闯红灯等“老生常谈”的行为外,还有遛狗不牵引、广场舞扰民、高空抛物等社会反响强烈的不文明行为。

  中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任吕艳滨认为,北京等地通过立法的方式对不文明行为进行规制,有利于引导社会公众摒弃不文明行为,比较符合依法治国与以德治国相结合的大方向。

  “但立法时也要注意,在对不文明行为进行处罚时,既要防止因为处罚措施虚化而导致的难以执行问题,也要防止因为信用惩戒泛化而损害行为人合法权益的问题。”吕艳滨说。

  “在立法的原则上,既要体现社会主义核心价值观也要有地方特色,既要有倡导性条款也要确保可操作性。在立法的内容上,对于文明行为和不文明行为的列举,要广泛征求社会意见,既要清晰明了也要慎重选择,既要积极也要稳妥。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。

  引导公众摒弃不文明行为

  “北京市促进文明行为调查问卷”从市民对文明行为促进立法的态度、支持理由、倡导鼓励哪些文明行为及鼓励措施、最应该处罚哪些不文明及处罚措施等多个角度,征求市民群众对文明行为促进立法的意见建议。

  调查问卷既列举了见义勇为、志愿服务、乐善好施、无偿献血、拾金不昧等10多项文明行为,也列举了随地吐痰、遛狗不牵引、机动车乱停靠等近20项日常公众反映强烈的不文明行为。

  近年来,全国已有天津、广西、山东济南等省市制定文明行为促进条例。

  7月25日,广西壮族自治区十三届人大常委会第十次会议表决通过《广西壮族自治区文明行为促进条例》,将于2019年9月1日起正式施行。该条例重点瞄准10种不文明行为,列出重点治理清单,如“随地吐痰、便溺,乱扔垃圾”“在公共场所争吵谩骂、大声喧哗”等。

  吕艳滨指出,以前,人们对一些不文明行为仅仅归结于不道德,但仅止于道德评价还不能很好地引导公众加强自律。因此,目前不少地方探索对部分影响社会秩序和他人权益的不文明行为进行法律规制,包括进行处罚和纳入黑名单。这比较符合依法治国与以德治国相结合的大方向,通过法律制度的有效实施,引导社会公众摒弃不文明行为。

  通过立法的方式,引导公众摒弃不文明行为——这正是各地就文明行为进行立法的目的所在。

  首都文明办相关负责人介绍说,启动文明行为促进立法,旨在用法律的方式规范市民文明行为,发挥法治在道德建设中的重要作用,加快首都建设国际一流和谐宜居之都进程。

  明确界定道德与法律关系

  记者梳理后发现,地方在立法时基本上都会采取列举的方式,对当前社会反映强烈的不文明行为加以重点治理,其中包括随地吐痰、乱扔垃圾、公共场所赤膊、吃饭铺张浪费等十多种不文明行为。

  吕艳滨认为,文明与否属于道德概念,具有一定的主观性,如何划定符合大众观念、社会进步的不文明行为范围,是立法时要首先解决的问题,与之相关的也就是如何界定道德与法律的关系。

  “以‘在餐馆就餐铺张浪费严重’为例,这个确实属于不文明行为,但将这一类行为列入立法禁止范畴,就会面临标准如何定、谁来认定、如何规制、能否执法等一系列的困难。”吕艳滨说。

  因此,吕艳滨认为,类似的问题是不适宜列入立法的,仅仅可以作为倡导性要求,引导社会转变观念。促进文明,立法只是一方面,法律不是万能的,不能解决所有的问题,还需要依靠社会生活提升、道德教化、移风易俗等。

  “立法既要坚持问题导向,确保立管用的法,立解决问题的法,同时,也要发挥法律的引导促进作用,引导公众提升素质。”刘俊海说。

  应防止信用惩戒泛化问题

  值得注意的是,问卷调查还有处罚措施的选项,其中包括批评教育、警告、罚款、纳入个人信用信息记录、安排社会服务、治安拘留、在一定范围内公开不文明行为者信息等。

  这样的规定,在多个类似的地方性法规中都有所体现。

  5月1日,天津正式施行《天津市文明行为促进条例》,对诸多不文明行为的惩罚予以规定。其中规定,对公共场所赤膊、大声喧哗、随意插队、抢占座位等行为,由接到报警的公安机关责令改正,拒不改正的处五十元以上二百元以下罚款。5月17日,天津警方向一名赤膊逛超市且拒不改正的男子开出首张罚单,罚款50元。

  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。

  刘俊海指出,立法要立良法,立管用的法。具体到文明促进方面的立法,就是要确保法律法规具备可操作性,让文明行为得到鼓励,不文明行为能够得到惩罚。

  “例如,针对在公共场所赤膊的行为,确实有必要加以整治。但也要注意,在立法时要对赤膊行为、处罚的措施等细节作出规定,规定要有可操作性,才能更好地落地。”刘俊海说。

  吕艳滨指出,立法整治不文明行为,比较符合依法治国与以德治国相结合的大方向,这也就决定,要实现提升公众素质这一立法目的,要依靠严格执法与道德引导的双管齐下。

  “处罚只是辅助,依靠处罚促进文明肯定是不妥当的。比较严重的处罚措施是拘留和信用黑名单。需要注意防止处罚措施虚化,难以执行,更要防止信用惩戒的泛化,把一些无关于信用的内容放在黑名单里,造成滥用和过度限制行为人的合法权益。”吕艳滨说。

  要处理好与其他法律关系

  地方立法中所列的不文明行为,很多都已经在当前法律中被明确禁止。

  吕艳滨认为,问卷调查中所列的多个不文明行为,在一些法律法规中也有所体现。这些确实是属于不文明行为,那么,在立法时就要考虑,如何确保相关规定都不违背上位法,都能处理好与其他法律的关系,也是必须考虑的问题。

  “不能为了解决某个方面的问题,就要推倒重来从头开始立法,而是应当利用好现有法律资源。法律已经有规定的,是否得到了严格执行?如果没有得到贯彻落实,原因是法律规定不健全还是执法不严?对于这些问题,地方在进行立法时都要考虑,要对现有规定进行系统梳理。”吕艳滨说。

  “在适用文明行为相关法律法规时,不能把本来就有法律依据的行为全部纳入这个立法调整的范围,而无视已有的法律法规。更不能把文明行为促进立法当成什么都可以装的大箩筐。”吕艳滨说。

  刘俊海认为,多地围绕整治不文明行为进行立法,其中所列的内容很好地回应了社会关切,但也要注意,必须遵守立法法的相关规定,制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。

  “其中一些行为,例如毁坏公物等行为,当前法律法规中已有规定,只是执行力度不够;还有一些行为,例如遛犬不牵引、广场舞扰民、公共场所赤膊等,则是当前社会公众反映的热点,对此要以上位法为依据,要实现精细化立法,并且明确相应的处罚措施,从而确保法律法规能够落地实施。”刘俊海说。